国际人权公约人权行使限制的一般标准

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   鉴于人权行使限制标准是防止国家权力滥用,平衡各方面利益关系的关键问题,因此有必对国际人权公约所规定的一般标准进行深入研究。本文主以《公民权利和政治权利国际公约》及《经济、社会、文化权利国际公约》中人权限制条款为核心,将人权行使限制的一般标准归纳为四个方面合法性原则、正当性原则、禁止权利滥用原则和成比例原则。 
  关键词国际人权公约;人权限制;一般标准 
  一、对人权行使的限制的意义和立法方式 
  总体来说,对人权行使进行限制就是在个人与个人、社会或者国家之间寻求一种平衡,以求最大限度保护各方面利益。一方面,对于个人人权行使的限制是为了保护公共安全、公共利益等,因为个人权利的行使很可能造成对他人权利的侵害。另一方面,对于个人人权行使的限制是为了防止国家滥用权力,任意干涉个人人权行使,这实际上是为国家行为划定基本范围,使其无法超脱该范围限制人权。 
  在国际人权文件中,基于上述两种目的而将“限制”进行立法,往往采取两种方式。第一种以隐蔽的方式,使用“应该”、“不包括”、“不能”等语词限制权利行使。如《公民权利和政治权利国际公约》第20条第1款规定“任何鼓吹战争的宣传,应以法律加以禁止。”,即是对个人表达自由权的一种合法限制。第二种称为“明示权利限制条款”,即根据这些条款,为了保护国家安全、公共秩序、公共健康或道德以及他人的权利,缔约国可以减损它们保障人权的义务,对个人权利的享有施加一定的限制。①在本文第一部分所列举的公约或宣言条文中大多为明示权利限制条款,通过观察这些条文我们不难发现其限制对象主以人身自由,迁徙自由,思想、良心、宗教信仰自由,集会和结社自由,表达自由等自由权为主。这些权利往往通过做出行为的方式行使,而且极易被滥用。除此之外,我们可以发现明示权利限制条款与第一部分所分析的《公民权利和政治权利国际公约》第5条适用的权利范围意外的契合了。 
  二、国际人权公约限制条款 
  1.《公民权利和政治权利国际公约》 
  《公民权利和政治权利国际公约》并没有像《世界人权宣言》一样,采用在具体权利条文之后规定一般性权利限制标准的立法模式。其仅在公约第5条以禁止滥用和但书方式一般性禁止国家、群体或个人滥用公约权利来限制公民权利。其先在公约第5条设定了权利限制的最低标准,然后以清单方式在条文②中具体规定该项权利的限制标准。公约》之具体条款对于权利限制之标准大同小异,总体来说基本包含 
  《公约》较《世界人权宣言》的显著进步是增加了关于必性的规定。然而,《公约》具体条款之间仍存在细微差别,如《公约》第12条第3款特别提及“不得与本公约所承认的其他权利相抵触”。第14条第1款以及第21条与《世界人权宣言》规定相似,还提到应当在“民主社会中”。第18条第3款对于目的素的规定略有不同,内容为“公共安全、秩序、卫生或道德、或他人的基本权利和自由”,没有提及国家安全,以“公共秩序”替代“秩序”,以“卫生”替代“公共卫生”。 
  2.《经济、社会、文化权利国际公约》 
  《经济、社会、文化权利国际公约》第5条与《公民权利和政治权利国际公约》第5条内容完全相同。第4条与第5条从整体上构成了公约人权限制的一般标准。在具体权利限制方面,只有第8条第1款有关组织和参加工会权利条文涉及人权行使限制问题。 
  三、人权行使一般限制的国际标准 
  《公民权利和政治权利国际公约》及《经济、社会、文化权利国际公约》中人权限制条款为核心,将人权行使限制的一般标准归纳为以下四个方面 
  1.限制根据合法性原则 
  合法性原则,也有国内学者称为“法律保留原则”,是指对于人权行使的限制应由法律明文规定,该法律是对人权进行限制的根据。合法性原则在法律条文中通常以“只受法律所确定的限制”①、“应由法律规定”②、“除了法律所规定的限制”③等语词形式出现。总体来说,合法性原则包含以下涵义 
  第一,所称法律具有广泛性,既应包括国际法,也包括国内立法机关依照法定程序制定的法律规范。“法律所规定”中的“法律”不仅指成文法还应包括不成文法。原因是仅仅由于未规定在成文规范中就认定根据普通法价值所施加限制不属于“法律所规定”的范畴的做法是违背公约起草者的最初设想的。 
  第二,授权实行限制的法律必须是明确具体的,这是为了保证法律的可预测性。但需注意的是,法律明确并不代表法律内容绝对确定,只是求法律应当是公开的,能为公民普遍知晓的。人权事务委员会认为应当对限制条款作严格解释,即限制必须具体明确,否则即使该限制可以适用于对其他权利也不意味着可以适用于此项权利。 
  第三,对人权行使进行限制所依据的法律应当是“善法”,即保证依照该法的限制行为不应违反各条约、宣言本身的规则,例如不得违反《国际人权法》第29条第3款规定的联合国的宗旨和原则,以及 《公民权利和政治权利国际公约》第5条第1款所确定的限制的底线范围。 
  2.限制理由正当性原则 
  正当性原则,也有人称为“合理性原则”,是指各国际人权文件中允许对人权行使进行限制的合理、正当理由,主包括国家安全、公共秩序、公共道德、公共卫生、他人的权利和自由、普遍福利等。各国际人权文件中不同权利条文根据权利本身特点选用一个或几个理由。但是,根据本文第一部分对于各国际人权文件对于限制理由的规定的列举可知,不同条文所选取理由有时只具有细微差异,实在难以区分这是起草者的本意还是用词疏忽所致。究其根本原因,还是在于公共秩序、道德、普遍福利等概念具有抽象性和模糊性,往往不同学者对其理解就具有很大分歧,更何况区际公约之规定。各国有必在根据人权限制国际标准制定国内标准时,将正当性原则精确化,明确各个理由的涵义。
  3. 限制程度禁止权利滥用原则 
  该项原则具有一定的特殊性,因为其往往不能直接体现在明示的人权限制标准中,而是由各个国际人权文件在条文中单独做出规定,而且不同文件采取的禁止滥用限制权的立法技术不同。例如,具有代表性的《公民权利和政治权利公约》第5条第1款以划定限制最低限度的方式禁止权利滥用。而有些文件则规定某些权利不得限制或克减,以禁止权利滥用。 
  4. 限制实施成比例原则 
  成比例原则又称“相称原则”,在国际人权文件中通常被表述为“民主社会所必需”,欧洲人权法院、人权事务委员会对这一原则的解释稍有差异,但是这并不表示国际社会对必性原则的理解存在分歧,而是因为成比例原则实际包含多重涵义。 
  第一重涵义即所谓的“必性”,必性本身带有主观性,不同国家往往根据其国情对必性具有不同的理解。Amor 先生2008 年10 月2-3 日在日内瓦举办的“公民权利和政治权利国际公约第19 条和第20 条之间的联系问题专家研讨会”上,针对第9条第3款提出“不应普遍地实施限制,而是应当有分寸的、作为例外情况和出于必的,‘必’一词的含义受到事情来龙去脉的影响,因国而异,因文化而异。”④实质上,“必性”代表一种迫切的社会需。除此之外,公约给予公约国对于该问题的一定程度的自由裁量权,这种裁量权不仅为国内立法者所享有,而且还适用于被授权解释或者适用现行法律的司法机关或其他实体。但是自由裁量权也并非是无限的,比如对于同一权利行使的限制标准应具有一致性,不能经常变化。 
  第二重涵义即合目的性,意思是指针对人权行使所实施的限制应当与所达到的目的相称或成正比。人权事务委员会认为,限制必须与其所达到的特定目的成比例。由此我们引申出这样的概念,实施限制所保护的国家安全、公共利益、公共道德、公共秩序以及他人的基本权利和自由等必须比受到限制的“个人权利”具有更高的价值,或者至少是相当,只有这样对人权行使实施限制才是有价值的,才是必的。但实际上,这种说法又陷入了一种功利主义的窠臼,如何衡量不同价值的高低,或者说各种价值之间是否存在高低之分都是实践中限制标准实施的难题。 
  第三重涵义即损害最小。是指在国家在可以采用多种限制方式实现某一目的的情况下,应当采用对人权行使损害最小的方式。即国家能以轻微方式实现限制人权的目的,就不能选择使用手段更激烈的方式。动物保护组织诉英国一案⑤中,欧洲人权法院在审查对于表达自由的限制是否具有必性时提到该限制应当对于表达自由的行使产生最低限度的影响。 
  第四重涵义是指限制的实施符合平等和非歧视的基本原则,否则将不能认定这种限制具有必性。根据人权事务委员会针对《公民权利和政治权利公约》第18条第3款的一般性意见,对权利行使的限制应当对保护公约项下其他权利具有必性,包括第2条、第3条及第26条所规定的平等权和非歧视原则。